2019年第1期

（总第67期）

2019年9月10日

常州市交通运输与物流协会

　　2015年常州地铁1号线全面开始施工，经过近5年的努力，地铁1号线即将于建国70周年大庆之前，实现全线通车运营目标，从此将开辟常州城市公共交通的新篇章。

　　作为交通运输行业协会，我们一直关注着城市交通的发展变化，地铁1号线投运，势必对城市公共交通体系，乃至整个城市综合交通体系带来深刻影响。为此，我会就如何充分发挥地铁在城市公共交通体系中的主导作用，并可持续发展和建设“不堵城市”等问题组织了专题调研，现报告如下。

　　一、常州轨道交通发展的基本情况

　　建设城市轨道交通，是我市市委、市政府统筹全市经济和社会发展做出的重大战略决策和部署，也创造了我市城市基础设施建设投资规模、建设周期、系统复杂程度、社会关联度和市民关注度的“史上之最”，对大幅提高城市公共交通供给能力，支持城市格局优化、高效利用城市基础设施资源，提升城市品位和市民生活品质以及城市宜居和营商环境、资产价值具有无可替代的战略意义。也是城市现代化的重要标志之一。

2012年5月国家发改委批复了《常州市城市快速轨道交通建设规划》，常州成为全国第29个，江苏省继南京、苏州、无锡之后第4个获批建设轨道交通的城市。我市2013版轨道交通线网规划由6条线路构成，总长约208km（含远景发展线的线网总规模为276km）。其中1号线、2号线和5号线为骨干线，3号线、4号线和6号线为辅助线。近期建设1号线一期工程和2号线一期工程，形成“十”字形基本骨架，1号线和2号线为南北和东西轴向线路，可有力支持“拓展南北、一体两翼”的城市发展布局规划。通过地铁1、2号线建设，我市已集聚了一批建设和营运管理的专业人才队伍，为下一步发展奠定了良好基础。

　　二、对首条地铁开通运营所应关注的三个相关问题

　　地铁1号线开通后，常州将补齐城市公共交通方式的最后一块短板，势必对整个城市以及城市交通产生较大和深远影响。我会围绕常州首条地铁投入运营的相关问题进行调研，归纳出以下几个问题：

　　（一）为什么要发展轨道交通？

　　“交通拥堵”是“大城市病”中的疑难杂症，症状就是车多路堵，城市运转效率下降，活力丧失。

　　仅仅在5年前，常州还以“不堵城市”为傲。几年过去，市民对城市道路拥堵的抱怨似乎在直线上升。其实，近5年常州市区净增道路也不少，尤其是环城高架及其延伸线，不仅增加了道路长度，而且由于车速提高，通过能力倍增。问题的症结无非是路上跑的车增量更大。最新数据表明，目前常州汽车上牌数已超过140万辆，意味着包括外来常住人口在内，每3.5个人就拥有1辆汽车。也就是在汽车通行资源的需求与供给上，已经开始出现失衡现象。

　　加快通行资源供给，空间有限，成本过高。唯一的出路只能是在“通行效率”上挖潜。大量统计数据表明，大载客量交通工具通行效率更高。例如12米公交车通行效率为小汽车（按每车2人计算）的10倍以上，6辆编组的轻轨列车，载客量更大车速更快，通行效率又在公交车的10倍以上。因此，“通行效率”宜用“单位时间通过人数”计量，才符合实际情况。而城市中轨道交通无疑是“通行效率”最高的出行方式。

　　（二）轨道交通应在城市公共交通中扮演什么角色？

　　轨道交通作为城市公共交通体系的一个组成部分，因为其网点疏、线路死、进出站和与其他交通方式换乘不便等缺陷，离不开地面常规公交的支持、配合，适宜于扮演“干线客运”角色。

　　基于城市交通每天通行量有峰有谷，而高峰时段是由“通勤交通”造成，高峰时段通行效率显然是解决拥堵问题的“牛鼻子”。因此，轨道交通及整个城市公共交通体系都应以替代小汽车通勤交通为目标。

　　（三）如何使地铁以及常州公共交通体系进入可持续发展轨道，创建高质量“公交都市”？

　　地铁1号线通车后，常州开始跨入“轨道交通时代”。地面公交须从“主角”的单一“角色”转换成“主体”和“配角”的双重角色。

　　城市轨道交通因投资巨大、工程复杂、换乘不便等缺陷，不宜作为常规公交替代品，不可能也无需建设如传统公交般绵密线网。而以轨道交通为骨干，以常规公交为主体支撑的城市公共交通体系，是最为现实经济实用的办法。

　　地铁1号线投入运营，势必对常规公交服务品质提出更高要求。轨道交通由于行车干扰因素远少于常规公交，速度快，行车准点率更有保障。如果与之接驳的常规公交准点率没有保障，则连带影响轨道交通的高品质服务，也将导致整个城市公交体系运行效率和吸引力大打折扣，城市“公交优先”的生态难以形成。致使小汽车出行，依然成为市民的优先选择，由此造成巨大的资源浪费。

　　5月20日，交通运输部、生态环境部、住房城乡建设部等12个部委办联合发布《绿色出行行动计划（2019-2022年）》，要求各地研究降低小汽车使用强度相关政策，引导小汽车停驶。在供需失衡、交通压力大的区域或者路段，探索实施小汽车分区域、分时段、分路段通行管控措施，引导降低小汽车出行总量。在停车方面，根据不同区域停车位供求特点，推广实施分区域、分时段、分标准的差别化停车收费政策。以此明确了在加大供给侧投入的同时，要加强需求侧“管理”和“引导”的政策导向。

　　三、关于地铁1号线开通后进一步创建“公交都市”的建议

　　城市轨道交通一头连着城市发展，一头连着民生福祉，不仅是城市公共交通的主动脉，也是现代城市的重要基础设施和重大民生工程。为了充分发挥轨道交通的主导作用，积极创建“公交都市”，打造靓丽的城市交通名片，努力为常州“种好幸福树，建好明星城”做贡献，我们提出以下几点具体建议：

　　（一）统筹规划，整体推进

　　轨道交通作为城市公共交通的重要组成部分，必须与城市其他公共交通统筹、同步、协调、融合发展，以推动整个城市公交体系服务质量和价值的整体提升。

　　建议进一步协调衔接好轨道交通主干骨架功能和常规公交的主体作用。常规公交要承担起空间补充、接驳集散和应急服务功能，实现二者的融合一体化。建议常规公交线路围绕轨道交通走，站点围绕轨道交通设。同时进一步加大公交专用道建设投入力度，提高运营效率，促使地铁借助公交辐射能力提升吸引范围，充分发挥规模效应。让“通勤交通用公交”成为市民的出行习惯，大力降低私家车使用强度，使政府巨资投入的公共交通资源得到高效利用，并摊簿地铁、公交运营成本，减轻政府负担，推进“公交都市”创建的落实。

　　（二）治堵先治停，加强需求侧引导管理

　　近期，我市公安交警部门在中心城区大量增设“禁停”路段，时间虽短，成效显著，道路通行秩序明显改善。希望有关部门进一步协调动作，从中心城区开始，从强化停车需求管理着手，引导降低小汽车使用强度。建议逐步取消中心城区公共停车位免费政策，推行市场化收费管理，以市场手段提高小汽车进入城区的成本，压降市民小汽车使用强度。对于必要的停车需求，建议参考日本东京等城市的有效办法，通过建设“单位出地，政府出钱、收益分成”的公共收费停车场予以满足。另外，有条件的地铁出入口可设置小汽车和电动车停车场及公共自行车点，方便市民。

　　（三）打造以铁路客运站为节点的轨道交通网络

　　建议以后的轨道交通发展，应以连接客运枢纽为主。根据近期铁路建设规划，我市还有多条东西和南北向铁路、高铁已经规划，这些铁路、高铁线在常州所设站点均远离中心城区，和现有“客运中心”等大型客运枢纽也相距甚远，居民乘车、换乘十分不便。建设联通各客运枢纽的轨道交通网，有利于未来城市副中心、二级城市中心的开发和形成；有利于未来与相邻城市轨道交通实现互联互通，为加快“常州枢纽城市”建设和实现“长三角一体化发展”打下基础。

　　（四）坚持因地制宜规划、建设轨道交通网

　　建议后续轨道网的规划、建设，应坚持因地制宜的原则，在满足需求条件下，重点考虑建设、运营周期总成本问题，不必拘泥于“地铁”一种型式，可根据客流预测和沿线环境情况，考虑轻轨、支轨等混合结构型式，总之“实用就好”。

　　（五）努力确保可持续发展

　　城市轨道交通社会效益巨大，但运营成本高，政府负担重也是不可回避的事实，近期市公布了地铁票价和调整后的公交票价。总体认为：公交票价调整幅度是适宜的，既注意了与地铁票价的衔接，又解决了公交票价10年不变（偏低）的问题。可借助于地铁开通和“公交都市”创建契机，大力提高以准时性为首要指标的公交服务水平，使市民直接感受到公交票价提升的价值。

　　据测算，靠地铁卖票收入保障地铁运行只是杯水车薪。因此，有必要建立起一整套有利于城市公共交通可持续发展的体制、机制。

　　一是建议轨道交通和城市公交一样，实行“成本规制”办法控制运营成本，尽快明确轨道交通补贴机制。以保障常州轨道交通事业健康顺利发展。

　　二是建议借鉴浙江杭州的经验，或者尝试借鉴发达国家及国内先行城市TOD开发模式，建立公共交通发展基金，从而建立城市公共交通稳定、可持续发展机制。

　　“城市公共交通专项资金”的建立有两种途径：一种是“杭州模式”，即以城区土地出让金5%筹集的城市管理资金的50%进入公交发展基金；另一种是上海、广州、香港等实行的“国际”模式，即以轨道交通主要枢纽站点周边地块进行TOD模式开发，收益由轨道交通运营企业用于轨道交通运营和滚动发展。我们认为地面公交发展也应参照此模式。同时，为使轨道交通和传统地面公交运营企业集中精力于运营，宜将“开发”与“运营”相分离。同时，建议城市交通违章处罚收入、道路（包括人行道）设施损坏赔偿、违章人行道停车处罚以及停车位收费收益等一并纳入“公交发展基金”统一管理、使用。

　　城市公交发展基金建立以后，可逐步替代政府对轨道交通及公共交通运营的财政补贴。

　　三是建议强化市公交集团和轨道交通集团的“造血”功能。在充分保障自身主业正常运转的条件下，对企业利用自身资源，从事经营活动给予政策支持，同时鼓励企业广泛、深入开展降本增效、增收节支活动，其收益主要用于弥补营运开支和提高职工收入及福利待遇。