（总第39期）

常州市交通运输与物流协会

　　2009年1月1日起，我国的成品油税费改革方案正式公布施行，取消了公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费共6项收费。2009年3月1日起，江苏省取消了政府还贷的二级公路收费。常州市辖区的剑湖、溧阳、昆仑三个收费站和金坛收费站镇广点，也于2009年2月28日24时全面停止收取通行费。

　　这次成品油税费改革，从根本上改变了地方交通管理部门化费大量人力实施规费征收的局面，以及“重收费、轻监管”、“管理就是收费、执法就是罚款”等偏向，也改变了交通建设资金过度依赖收费的局面，实现了公益性的交通建设由政府公共财政资金供给的回归，这对深化交通管理体制的进一步改革具有里程碑的意义。随同成品油税费改革的全面推进，在常州地区出现了两个明显的变化：一方面，一些长期困扰交通行业健康发展的问题，如车船外挂、大吨小标、大船小簿等违法违规行为，已基本得到遏制；而且在打破地区政策壁垒、实现市场公平竞争，统筹城乡交通发展、推动节能减排等方面也开始产生积极的反映。但在另一方面，交通行业的调控手段与此同时却有所减少，随着“三定”职能架构的落实，监管任务也更加繁重。以城市客运管理体制的调整为例，公交客运、出租客运等都成为了交通行业管理的重要内容，但多年来积累的深层次矛盾并未解决，其中保持出租车行业稳定的压力就非常大。此外，多层次的运输服务供给不足，突出表现在节假日旅客运输的运能紧张；突发性公共事件应急运输的保障预案尚待完善；面对铁路运输和航空运输的快速发展，道路运输和水路运输尚未发挥自己的比较优势；运输市场的诚信度不高；行业管理的体制和机制还不能完全适应行业发展的需要等等，这些问题或矛盾都需要落实各项措施去有效地化解。

　　针对以上情况，近期我们对常州市交通系统的运管处、公路处、航道处、地方海事局和质监站（以下简称“三处一局一站”），以及所属区、镇交管所等交通管理部门，就成品油税费改革带来的影响进行了专题调查，对他们为交通体制的深化改革,和谐发展，积极转变职能,主动化解矛盾，在行业管理和机制运行等方面的新突破、新思路，以及存在的问题作一粗浅分析，供主管部门在建立地方交通管理新体系、保持地方交通稳定发展时参考。

　　一、“涉费部门”积极主动转换职能

　　转换职能、人员分流是成品油税费改革带给交通“涉费部门”的第一课题。在常州市交通系统的“三处一局一站”及35个交管所中，有“涉费人员”近900名，编制绝大多数为自收自支的事业单位。在各级政府出台切实可行、便于操作的方案之前，各“涉费部门”结合转换收费职能、平稳分流人员的新形势，积极探索加强行业管理、提高服务水平的新途径。

　　在常州市交通系统的“三处一局一站”及35个交管所中，航道处“涉费人员”的分流压力相对较小一些，而公路处和交管所的压力最大。在航道处的涉费人员中，由于临时用工的比例占到50%左右，按照《劳动合同法》的规定，已全部解聘，而30位在编人员，则分流充实到管理力量较为薄弱的航政部门；在公路处的涉费人员中，除了86名原养路费征收人员，还有293名原收费站人员。其中64名在编在岗的原养路费征收人员，目前基本上“有事可干”，即小部分在窗口“扫尾”，大部分被处内各科室“借用”，还有一些具备条件的准备报考税务部门。然而，公路处的总体思路还是：力争通过创新监管手段、强化服务机制，实现收费职能的根本性转换。为此，他们成立了“公路养护应急处置中心”、提出了设置若干个“超限治理检测站”的方案，目前已经获得省公路局的同意。

　　常州市区县一级现有35个镇（区）交管所，拥有交管人员400多名。成品油税费改革前，交管所的主要职能是征收五小车辆养路费等交通规费，这也是交管所的经费来源。成品油税费改革后，现行交通管理体系与交管所职能转换的矛盾因此也尤为突出。尽管如此，各区县交通局还是主动作为，尽最大努力来化解矛盾。如溧阳市交通局就统筹规划、因地制宜，较好地将全市8个交管所的收费职能转换成为农村的客、货运输市场管理，道路路政管理和绿化养护管理四大职能，走出了一条基层交通综合管理新路子。在武进区、金坛市，也积极行动，着手将交管所的职能转向农村交通的源头管理——农村公路的管理和农村运输市场管理。

　　根据调查，到7月底，常州市交通系统的“三处一局一站”以及35个交管所仍有20%左右的“涉费人员”处于“闲置”状态，由于市交通主管部门在寻找转变职能新路子的同时，能够尽最大努力维持“涉费人员”的工资收入不减少，这使得处于“闲置”状态的“涉费人员”情绪比较稳定，同时较好地维护了社会的安定和行业的安定。

　　二、因势而为，理顺体制，创新机制

　　成品油税费改革后，常州市交通管理部门在职能转换的实践中，遇到了与现行管理体制、运行机制不相适应的矛盾，这些矛盾既有新的，也有老的，现概括分析如下：

　　1、关于基层镇（区）交管所的体制

　　从“十五”时期开始，农村交通的发展十分迅猛，这就使农村交通管理的地位，在整个交通管理体系中突现出来，日显重要。1988年，江苏省形成了“省市县乡”四级交通管理体制，镇（区）交管所是最基层的交通管理职能部门，一直处在农村交通管理的第一线。然而，到今年的成品油税费改革前，镇（区）交管所的管理职能，已经从最初的“负责所辖境内的各项交通管理工作”，逐步萎缩到仅以收取五小车辆养路费等交通规费为主的单纯职能。很显然，镇（区）交管所管理职能的收窄，服务功能的弱化，使得镇（区）交管所成为国家进行成品油税费改革时矛盾的“风口浪尖”，面临着很大的压力。通过调查研究，我们深感镇（区）交管所目前不仅要解决好“涉费人员”的分流问题，更有要解决好体制、职能上的深层次问题。本文认为，理顺镇（区）交管所的体制、突出“寓管理于服务”的理念，进一步具体明确、细化、充实与农村交通管理关系密切的职能，发挥镇（区）交管所在农村基层的积极作用，对克服农村交通管理薄弱的矛盾至关重要。

　　2、镇（区）交管所的职能定位决定着作用的发挥

　　农村交通管理，特别是离城区较远的农村交通管理，是全市交通管理中最薄弱的环节。镇（区）交管所置身于农村，植根于农村，贴近于广大农村群众，具有强化农村交通管理的“天然”优势。但是，随着国家颁布施行《行政许可法》、《道路运输条例》等法律法规，出现了两个变化：一方面，原来担当“小交通局”角色的镇（区）交管所，因诸多管理职能被取消，已无法成为管理执法的主体；另一方面，由于规费的征收直接与收入挂钩，又使镇（区）交管所偏重于收费而疏于履行其他的管理职能和服务职能。现在，面对农村交通大发展、税费改革等新的形势，需要以科学发展观作统领，创新思路，对镇（区）交管所的职能重新定位，并细化明确，发挥镇（区）交管所“天时、地利、人和”的优势，加强对农村交通的管理与服务，已经成为新时期的新要求，新任务，值得大家关注与重视。在调查研究中，我们欣喜地看到，溧阳市交通局就此进行了积极探索，初步明确并赋予了镇（区）交管所“四大管理职能”：农村公路路政管理、农村公路绿化管理、农村客运站场管理、农村运输市场管理。目前，溧阳农村公路管理已取得明显效果，金坛、武进交管所的主要职能，也开始向农村公路管理转换。

　　3、交管所的管理模式需要深化改革、与日俱进

　　在调查研究中，我们发现常州地区交管所的职能转换，在一定程度上是为了“安置”交管人员；就强化农村交通综合管理而言，这种转换并不能充分发挥交管所的作用；反之，如果从强化农村交通综合管理的角度出发，对镇（区）交管所的职能重新定位，那么镇（区）交管所的一些老问题、新矛盾就可以同时得到解决。譬如，随着城市的迅速发展和扩大，原来城区周围的镇（区）和乡村已经纳入中心城市的范围，原先的农村公路也成为城市道路，并归属于中心城市主管部门的管理，这就涉及到交管所职能的定位问题；再如，关于交管所的管理模式，常州市所辖的县级市（区）就各不相同，在武进区，交管所以镇政府管理为主，财权在镇政府，人权在区人事部门，交通执法、规费征收考核在区交通局，日常业务管理在市运管处，党的关系又在地方，显然一个以交通管理为专项业务的基层单位，如果继续采用这种多头管理的模式，交管所就很难在农村交通管理中充分发挥作用。为此，需要与日俱进地深化改革，使全市交管所的管理模式规范一致。

　　4、山东经验值得借鉴

　　科学理顺镇（区）交管所的管理体制、重新定位镇（区）交管所的有关职能，仅仅依靠各县（市）交通主管部门自身的作为是不够的。因为：第一，县（市）交通主管部门很难站在常州市、乃至全省的高度，从全局出发，研究制定交管所管理体制的深化改革方案；第二，县（市）交通主管部门也不具备这样的行政权限和力量，能够作出新的突破。从全国各兄弟省市在这方面的探索实践来看，有许多好的经验值得借鉴。

　　山东省交通厅为加强农村交通的管理与服务，创新思路，按照“四位一体”的架构模式，将乡镇交管所、农村公路管理站、农村客运站和货运管理办公室“综合集成为一体”，形成合力。依据山东省交通厅出台的指导意见，对乡镇交管所的改革着重于机制的创新与规范，提出并实行了“四个统一”，即：统一挂“交通运输所”的牌子、统一外观标识、统一管理职能和统一软硬件建设。值得关注的是，山东省交通厅对乡镇交管所的改革务实到位，还明确赋予乡镇交管所新的具体的管理职能：一是承担农村公路管理养护职能，具体负责指导、配合乡镇政府做好农村公路养护管理；二是承担基层交通运输管理职能。实施农村客货运市场的监督管理，治理超限超载运输，管理乡镇道路运输的货源和运力；三是承担乡镇客运站的管理与服务职能；四是承担农村物流管理职能，包括构建乡村物流网络。

　　实践初步证明，山东省交通厅对乡镇交管所实施的“四统一”改革，抓住了乡镇交管所创新建设的牛鼻子。这一新的模式，不仅有利于理顺交通管理体制，而且能够在新的历史时期更好地发挥基层交管所的作用，构建和谐的农村交通环境。现在，青岛、东营、潍坊等市按照“四统一”要求，已经完成了本地乡镇交管所的建设，运作开始规范，并有了质的提升。据了解，目前山东省按照新模式已经建成了1000个左右的交管所，为农村交通的“建、养、管、运”搭建起了充满生机和活力、行政作为既到位又充实的新平台，并实现了与山东交通实施四化管理的对接。

　　三、交通运输行政资源的整合

　　整合交通运输行政资源，优化职能结构和组织结构，全面推进行业依法行政，是构建“大部制”的要义。在调查研究中，我们发现现行地方交通管理体制中，权责交叉、机构重叠现象，并不仅仅表现在安全监督职能一个方面，其他方面也同样存在。

　　成品油税费改革前，常州市交通系统的运管、航道、地方海事等部门，就曾在优化行政职能方面做过有益的探索。他们抽调人员，共同组成“三合一”的水上稽查组，合力行使行政管理职能，其中就包括查缴交通规费等行政执法。这种“组合式团队”的统一执法，不仅节约了行政成本、提高了行政效率，而且减少了船户的“麻烦”，极大地方便了船户的运输经营。

　　成品油税费改革后，常州市交通系统的航政、运政部门的有些职能被弱化，有些职能被取消，导致一些相关的行政资源出现“闲置”的情况，然而另有一些管理环节却又显得较为薄弱，此外权责交叉和机构重叠的现象依然存在。譬如，常州市交通局内设了港口管理处，但是只有1—2名专职工作人员对市属一级的港口规划进行管理，县（市）一级的港口并没有纳入市交通局港口处的管理范围，而且港政管理的日常业务则由运管处具体负责；在岸线的行政管理方面同样存在权责交叉分散的情况，目前，岸线的使用审批管理由航道部门负责、（港口）码头水域航行安全的监督管理又由地方海事部门负责，看起来港口的行政管理涉及到好几个部门，但却没有形成合力。因此，港口管理不到位的情况时有发生，港口规划的权威性也被削弱，甚至遭受冲击，如一些大型企业不按港口规划，又不经交通主管部门的审核批准，就建码头、竖吊机，“霸王硬上弓”，这种现象已经多次出现，而且在造成既成事实后再去治理，不仅徒添麻烦，又增加了大量的社会成本和行政成本，还影响了地区经济的有序、和谐发展。因此，科学合理地划分主管部门与相关部门在具体管理事务或管辖范围上的事权，理顺水运管理体制，进而协调整合好水上交通行业的管理力量，统一执行相关法规赋予的职能，对于科学制定规划、全面提高工作效率、打造优秀的港航管理品牌，可起到事半功倍的效果。

　　另外，交通执法门类目前有十多种，极大地体现和影响着交通行业的形象。在调查研究中，普遍认为交通执法在依据法律法规，实施执行与监督相对分离、相互制约的基础上，应当大力推进交通行政综合执法的改革试点，尽可能将交通行政的处罚权相对集中，这是解决多头执法、多头处罚、甚至执法扰民等问题的有效途径。而且，交通行政综合执法实施后，将能够统一执法队伍的外在标识，这可以有效提升交通形象。现在，全国各省市都很重视推进交通综合执法的改革试点，其中有重庆模式、广东模式、福建模式、山东模式等，值得我们研究借鉴。

　　目前，交通行业的信息以“条线”为主，交通口各业务局的信息自成体系，相对独立，但是从全社会和交通全局要求来看，就显得孤立分散，难以共享。因此，建设交通科技信息资源共享的公共平台，已经成为实现交通现代化面临的一项紧迫任务。通过这个公共信息平台，不但可以最大限度地整合和梳理交通全行业的各类科技信息资源，有利于科研协作、学术交流、成果共享，而且为建设科技交通、透明交通、数字交通和人文交通提供了基础平台和必要条件。当然，要建好这样一个公共信息平台，既要涉及交通行业的多个部门，覆盖全市不同行政范围，又要构建一个科学的、全方位的框架总系统、这个框架总系统包括交通全行业的基础通信网络系统、计算和存储系统、运行和管理系统、安全和认证系统，无疑是一个很大的信息系统建设工程，需要市政府、市交通局以科学发展观作统领，高层次、高要求地制定规划，拟订规范、制订标准，统一部署，务实推进。

　　四、和谐交通需要“稳定剂”

　　1、经费“定源”

　　由于交通口的“涉费部门”原来大多为“自收自支”的事业单位，在国家推行燃油税费改革后，从基础设施建设到行业管理、甚至部门机构的日常运转，都已改为“吃财政”，需要各级财政予以安排相应的“经费”。因此，“经费”渠道的通畅和稳定，就成为这些职能部门能否集中精力从事行业管理，公平执法、服务社会的关键所在。

　　在调查研究中我们了解到，常州市的交通质监站是自收自支、差额拨款的事业单位。从去年9月国家取消质监费，到今年3月，他们日常监督所需的各项经费已经没有来源，整个质监管理难以继续维持，也开始影响到质监人员的正常工作。今年5月，经过与常州市财政局多次协商，预支了100万元，然而市交通质监站的实际开支每月至少需要20万元。他们认为，根据“大部制”改革要求，地方交通工程建设领域及其项目会越来越多，政府质监部门的责任和压力随之将越来越大，交通质监队伍的建设应该得到加强而不是减弱。如果交通质监站的经费来源不稳定，渠道不通畅，不但难以保证交通工程施工的全过程能够处于质监站的监控之下，极有可能为了控制开支而埋下质量事故隐患，而且关系到质监队伍的稳定、关系到政府监督行为不受从业单位制约等问题。

　　据调查，不仅是市质监站，其他涉费部门的经费保障等方案至今都未明确，特别是管理经费，按照目前公务员工资标准核算，个别单位资金缺口较大，亟待解决。

　　2、人员定岗

　　如同交管所的职能转换一样，对于人员的定岗问题，应当从强化农村交通综合管理的角度出发，做到并做好“因事设岗，因岗定编”的改革。关于公路、运管、航道等“涉费部门”的职能转换、人员安置，如果能够从整个交通综合管理的角度出发，同样也能针对交通行业管理中的新问题、新情况，按照“创新、必要、可行”的思路，结合实际，因地制宜做好“因事设岗”这篇具有积极意义的大文章。譬如，随着交通现代化发展步伐的加快，在科学管理上，素质越来越高，要求越来越严，技术越来越新，应急反应越来越快，那么成立“交通运输信息指挥中心”、“公路养护应急处置中心”、“超限治理检测站”等部门就势在必行，这就对“因事设岗，因岗定编”提出了新思路、新要求，也为现在统筹做好“涉费人员”的职责调整、编制划转等工作创造了条件，当然更有利于全市交通理顺体制、创新机制。

　　3、构建新的融资平台

　　税费改革前，地方交通大都利用公路养路费、车辆通行费等交通规费的征收政策，搭建融资平台，扩大了公路建设的资金来源，促进了地方交通和地方经济的共同发展。改革开放以来，银行信贷资金一直是常州市公路建设资金的主要来源，之所以能够做到这一点，是因为地方交通主管部门能够以每年征收的公路养路费和车辆通行费作为担保与抵押。成品油税费改革后，关于公路养路费、车辆通行费的征收与支付方式发生了根本性的变化，采取了中央财政转移支付的方式。那么如何保持原养路费、通行费等交通规费在公路建设融资领域方面的功能，并有效化解原有的债务，保障公路建设和道路运输的和谐，可持续发展，已经成为公路部门面临和迫切需要解决的一个重大问题。因此，及时研究出台相关的政策，使地方交通主管部门能够继续利用财政转移支付资金，形成公路交通建设融资的新平台、新机制，已是人们十分关注的一个热点。

　　本文所反映的情况以及粗略分析，难免以偏概全，有失偏颇，仅供上级部门理顺交通体制、管理职能等方面作参考，进而形成一个切实的、有利于常州交通和谐发展、可持续发展的运行机制。